Origem, Conceito e Fontes do Direito Administrativo

Noções de Estado

Estado enquanto Pessoa Jurídica

Olá, pessoal! Hoje vamos falar sobre o conceito de Estado no âmbito do Direito Administrativo. É importante esclarecer que, no nosso dia a dia, costumamos utilizar a palavra “Estado” como sinônimo de ente federativo. Por exemplo, quando mencionamos o Estado da Paraíba, o Estado de São Paulo, o Estado da Bahia, entre outros. Essa associação nos é muito familiar e, por certo, aparece também nos vários ramos do Direito, e nas várias leis. Exemplo, extraído de nossa Constituição Federal:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos

Acima, a palavra “Estados” aparece com o sentido de “ente federativo”, ou seja, referindo-se aos Estados de Goiás, Bahia, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Amazonas, e assim por diante, todos eles entes federativos.

No entanto, quando falamos de Direito Administrativo, o termo “Estado” ganha um significado mais abrangente. Aqui, não estamos nos referindo somente aos entes federativos de forma restrita. Claro, haverá situações ao longo de nosso curso, e também nas questões de prova, em que o sentido de ente federativo estará presente. Contudo, na maioria das vezes, no contexto do Direito Administrativo, estamos nos referindo ao Estado enquanto poder público.

Ou seja, estamos abordando o Estado em sua função de garantir direitos e cumprir obrigações. Por exemplo, na Constituição Federal, encontramos diversas disposições que estabelecem obrigações para o Estado. O Estado tem o dever de assegurar lazer, saúde, educação e outras questões fundamentais para a sociedade. Veja um exemplo de inciso do art. 5º:

o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor;

Acima, o termo “Estado” já não aparece com o sentido de ente federativo, mas com um sentido mais amplo, de poder público como um todo.

Se quisermos uma definição mais precisa de Estado, temos o problema, no Brasil, de não conseguirmos nos socorrer de uma lei que centralize todos os temas de Direito Administrativo. Não temos, em nosso país, um “Código de Direito Administrativo”. Diferentemente de outros ramos do direito, como o Direito Penal e o Direito Constitucional, o Direito Administrativo não possui um código próprio no Brasil. Enquanto em Portugal existe um Código de Direito Administrativo, aqui no Brasil as normas e regras do Direito Administrativo estão espalhadas em diferentes leis. Por exemplo, temos a Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133), a Lei do Processo Administrativo Federal (Lei 9.784) e o Estatuto do Servidor Público Federal (Lei 8.112), entre outras leis que tratam de diferentes aspectos do Direito Administrativo.

Além das leis, no Direito Administrativo brasileiro também são muito importantes a doutrina e a jurisprudência. A doutrina refere-se aos estudos e interpretações feitos pelos juristas sobre o Direito Administrativo, e a jurisprudência são as decisões tomadas pelos tribunais em casos anteriores, que servem como referência para casos semelhantes no futuro. Como há pouca regulamentação específica sobre o Direito Administrativo, a doutrina e a jurisprudência desempenham um papel fundamental para preencher essas lacunas e orientar a aplicação das normas.

Assim, não havendo um “Código de Direito Administrativo”, temos que nos socorrer de leis esparsas. Uma lei que traz um importante conceito de Estado, e que podemos aproveitar aqui no nosso curso, é o Código Civil.

Segundo o Código Civil, o Estado é considerado uma pessoa jurídica de direito público interno. Por enquanto não vamos nos ocupar do que significa a expressão “direito público interno”. O que nos interessa agora é que o Estado é uma pessoa jurídica, o que significa que o Estado é uma entidade com personalidade jurídica, ou seja, ele tem direitos e deveres reconhecidos perante a lei. A personalidade jurídica é uma característica que todas as pessoas possuem, sejam elas pessoas físicas (indivíduos) ou pessoas jurídicas (entidades como empresas, associações, órgãos públicos, etc.).

No caso do Estado, o fato de ter personalidade jurídica permite que ele se relacione com outras pessoas e entidades. Isso é muito importante, pois o Estado precisa interagir com terceiros, como os cidadãos, empresas e outras instituições. Essas relações podem envolver direitos e obrigações, ou seja, o Estado tem a capacidade legal de adquirir direitos e assumir obrigações perante outras partes.

No direito, existe uma característica chamada bilateralidade do direito, que é fundamental para entendermos a relação do Estado com terceiros. Essa bilateralidade significa que uma pessoa tem um direito porque outro tem um dever, e vice-versa. Essa dinâmica é essencial para a convivência em sociedade.

Vamos exemplificar: quando o Estado estabelece um contrato administrativo com uma empresa privada, fornecedora de merenda escolar, ocorre uma relação de direitos e obrigações entre as partes envolvidas. O Estado tem o direito de receber os alimentos fornecidos pela empresa, enquanto a empresa tem o direito de receber o pagamento do Estado. Essa relação ilustra a bilateralidade do direito, onde há um equilíbrio entre direitos e deveres.

O fato de o Estado possuir personalidade jurídica, ou seja, ser reconhecido como uma entidade com direitos e obrigações, permite que ele se relacione com terceiros. Essa relação é essencial para o funcionamento do Estado, pois ele precisa se relacionar com empresas, cidadãos e outras instituições para cumprir suas funções.

Elementos constituintes do Estado

Agora, vamos falar sobre os elementos que constituem o Estado. Para que seja considerado um Estado, é necessário que três elementos estejam presentes e sejam indissociáveis. O primeiro elemento é o povo, que representa as pessoas que fazem parte da sociedade. Sem um povo, não há Estado.

O segundo elemento é o governo, que exerce a função de reger a vida da sociedade. O governo é responsável por administrar e gerir os interesses coletivos, limitando os direitos individuais em prol do bem comum. Ele tem a função de arrecadar tributos, investir em áreas necessárias e tomar decisões que afetam a sociedade como um todo.

O terceiro elemento é o território, que representa o espaço físico onde o povo está inserido. Esse território pode englobar o solo, o subsolo, o espaço aéreo e o mar territorial. É necessário que o povo esteja em um território delimitado para constituir um Estado.

Esses três elementos – povo, governo e território – são fundamentais para a existência do Estado. Eles são indissociáveis, ou seja, não é possível ter um Estado sem a presença dos três elementos. O povo representa a base humana, o governo exerce o poder de regulação e o território é o espaço físico onde tudo ocorre.

A soberania também é um conceito importante relacionado ao Estado. Ela pode ser entendida tanto internamente, referindo-se à autonomia política dos entes federativos, quanto externamente, dizendo respeito à capacidade de se relacionar com outros países e estados internacionais. A soberania está ligada à independência e à autoridade do Estado.

Esses conceitos são fundamentais para compreender o funcionamento e a estrutura do Estado. O Estado não se confunde com o governo ou com a administração pública, pois esses são apenas aspectos do Estado. O Estado é uma pessoa jurídica, dotada de personalidade jurídica, que pode exercer as funções de governo e administração pública, de acordo com a necessidade.

Formas de Estado

Este assunto é tratado com mais profundidade em Direito Constitucional, então, aqui no nosso curso de Direito Administrativo, teremos uma visão geral do assunto.

De início, lembremos que as formas de Estado são a confederação, o Estado unitário e o Estado federal.

A confederação se dá quando temos um estado formado por vários estados independentes e soberanos. Ou seja, é a união de vários estados soberanos. Cada estado que faz parte da confederação mantém sua própria soberania, ou seja, sua capacidade de se relacionar externamente com outros países. Nesse tipo de organização, a soberania não está concentrada em um único ente, mas é descentralizada entre os estados que compõem a confederação. Um exemplo de confederação são os Estados Unidos da América, não atualmente, mas quando de sua independência, lá no século XVIII.

No Estado unitário, por outro lado, existe uma centralização do poder, tanto da soberania quanto da política. Aqui, não há divisão de estados independentes, mas um único centro de poder que detém toda a autoridade política. Um exemplo de Estado unitário é a França, onde o poder está centralizado no governo central, e não há uma autonomia política para os diferentes territórios dentro do país.

O Estado unitário pode ser puro, em que não há qualquer tipo de divisão interna. Não há exemplos atuais de um estado assim.

O Estado unitário também pode ser impuro, em que, apesar de a capacidade política ser centralizada em um único ente, um Estado Maior, há uma descentralização administrativa, com divisão em diferentes departamentos instalados nos vários territórios. Mas veja que cada território não tem capacidade política, não tem capacidade de criar leis. Mas tem sim capacidade de receber solicitações, requerimentos, instaurar processos administrativos. É o caso da França, como já vimos, e do Uruguai. O Brasil, em determinado momento de sua história, já teve um Estado Unitário impuro, mas hoje não tem mais.

Já o Estado federal é uma espécie de meio-termo entre a confederação e o Estado unitário, e é nesta classificação que está o Brasil. Nesse tipo de organização, a soberania é centralizada na República Federativa do Brasil, que é representada pela União. A União é responsável por representar o país no plano externo e detém a competência de atuar com a soberania. No entanto, a capacidade política é descentralizada entre os diferentes entes federativos, como Estados, Municípios e o Distrito Federal. Cada ente tem sua própria competência legislativa, estabelecida pela Constituição Federal de 1988. Essa descentralização política permite que cada ente exerça sua autonomia dentro dos limites estabelecidos pela Constituição. Não há uma hierarquia entre os entes federativos, pois eles agem de forma harmoniosa e independente.

Existem duas formas de um Estado se tornar federal: por agregação e por desagregação. No caso da agregação, a confederação se une para formar um Estado federal, centralizando a soberania que antes estava descentralizada entre os estados. Um exemplo disso é os Estados Unidos da América, que eram uma confederação antes de se tornarem um Estado federal. Já na desagregação, um Estado unitário descentraliza parte do poder político, mantendo a centralização da soberania. No Brasil, tivemos esse processo de desagregação, em que o Estado unitário se tornou um Estado federal.

É importante ressaltar que a Constituição Federal estabelece as competências legislativas de cada ente federativo. A União legisla sobre assuntos de nível nacional, como direito civil, penal, trabalhista, entre outros. Os Estados têm competências que não são vedadas pela Constituição, ou seja, tudo que não é atribuído à União nem aos Municípios fica a cargo dos Estados. Já os municípios legislam sobre assuntos de interesse local.

Essa é uma visão geral sobre as formas de Estado. É importante compreender as características de cada uma delas e como se dá a distribuição de poder e competências entre os entes federativos. Fiquem atentos, pois esse é um tema relevante e bastante cobrado em questões de concursos públicos.

Estado Democrático de Direito

Vamos falar agora sobre o conceito de Estado Democrático de Direito. Essa é uma expressão muito comum, mas nem sempre entendemos o seu significado completo. Vamos aprender agora!

O Estado Democrático de Direito é aquele que possui características democráticas e de respeito às leis. Em um Estado democrático, temos um sistema de escolha dos dirigentes e representantes através de processos eleitorais. Isso significa que nós, cidadãos, temos o poder de escolher quem irá governar o país. A democracia nos permite participar das decisões importantes da nação, seja de forma direta ou indireta.

Na democracia direta, podemos tomar decisões diretamente através de mecanismos como plebiscitos e referendos, previstos na Constituição Federal. Já na democracia indireta, que é a regra mais comum, elegemos representantes que tomarão decisões em nosso nome. Essa é a forma como a democracia é exercida no Brasil.

Além de ser democrático, o Estado também é de Direito. Isso significa que o próprio Estado, que elabora as leis, deve se submeter a elas. Ou seja, o Estado é obrigado a respeitar as leis que ele mesmo cria. Não é uma situação em que o Estado faz as leis apenas para os outros cumprirem, ele também está sujeito às leis que estabelece.

Dessa forma, temos o Estado Democrático de Direito, em que as decisões são tomadas de forma democrática e o Estado se compromete a respeitar as leis por ele estabelecidas. Esse é um princípio fundamental para a organização do Estado e a garantia dos direitos dos cidadãos.

Poderes do Estado

Em épocas passadas, tínhamos uma monarquia absolutista, na qual todo o poder do Estado estava concentrado nas mãos de uma única pessoa, o monarca (rei ou rainha). Essa pessoa era responsável por criar as leis, julgar e administrar o povo, ou seja, a gestão da coisa pública. Era um único indivíduo com todos os poderes. No entanto, ao longo do tempo, surgiu a ideia de que isso poderia levar a abusos de autoridade, já que uma única pessoa teria todo o poder nas mãos. Para evitar esses abusos, surgiu a teoria da separação dos poderes, desenvolvida por Barão de Montesquieu.

Montesquieu propôs que os poderes do Estado fossem divididos em três núcleos independentes e harmônicos entre si. Essa teoria, conhecida como tripartição dos poderes, consiste em separar as funções do Estado. Essa ideia evoluiu ao longo do tempo e hoje temos a tripartição dos poderes, na qual cada um deles possui funções específicas.

Vamos entender como funciona essa teoria. Temos três poderes de Estado: Executivo, Legislativo e Judiciário. Cada um desses poderes desempenha funções principais, também chamadas de funções típicas, que são as funções para as quais eles foram criados.

O poder Executivo foi criado para exercer funções administrativas, ou seja, administrar o Estado. O poder Legislativo tem a função de legislar, ou seja, criar leis, além de fiscalizar a atuação do Executivo. O poder Judiciário, por sua vez, tem a função principal de julgar conflitos decorrentes da aplicação da lei.

Até aqui tudo bem? Cada poder com sua função principal. O Legislativo cria leis, o Executivo administra e o Judiciário julga os conflitos decorrentes da aplicação da norma. Perfeito!

No entanto, além das funções principais, cada poder também pode exercer funções atípicas, que são funções excepcionais. Por exemplo, o Executivo, atipicamente, pode criar normas, como decretos, resoluções e portarias. O chefe do Executivo também pode criar medidas provisórias, que têm força de lei, mas são temporárias. No entanto, é importante ressaltar que o Executivo não possui poder judicante, ou seja, não pode julgar com força de coisa julgada material.

Já o Legislativo, atipicamente, pode julgar em casos como o processo de impeachment, por exemplo. Além disso, o Legislativo também exerce funções administrativas, como a realização de concursos públicos e contratação de serviços.

Quanto ao Judiciário, ele pode criar regras internas, como o regimento interno dos tribunais, e editar súmulas vinculantes, que são decisões obrigatórias para toda a administração pública. Além disso, o Judiciário também exerce funções administrativas, como contratação de serviços e julgamento de servidores públicos em processos administrativos disciplinares.

Então, resumindo, temos os três poderes do Estado, cada um com suas funções principais e também com funções atípicas. O Executivo administra, o Legislativo cria leis e fiscaliza, e o Judiciário julga. É importante destacar, e é isso que mais nos interessa de todo este ponto, que a função administrativa do Estado está presente em todos os poderes, mesmo que tipicamente esteja concentrada no Executivo.

No decorrer do curso, vamos explorar mais sobre a administração pública e entender por que isso é tão relevante no Direito Administrativo.

Estado, Governo e Administração Pública

Neste trecho da aula, vamos abordar a relação entre Estado, Governo e Administração Pública. Muitas vezes, esses termos podem parecer distintos, mas, na verdade, referem-se à mesma entidade, porém desempenhando diferentes papéis em momentos distintos.

Vamos começar entendendo o conceito de Estado. O Estado é a pessoa jurídica que representa o poder público. Ele pode atuar de duas formas: como governo e como administração pública. Quando o Estado atua como governo, ele está envolvido na elaboração de políticas públicas, planejamento e definição de metas e objetivos. Nessa função, o governo não está executando atividades concretas, mas sim pensando e planejando ações a serem realizadas posteriormente.

Por exemplo, se o Estado decide realizar um concurso público para a Polícia Militar, isso é resultado de um planejamento realizado pelo governo. Eles identificaram o aumento da criminalidade e pensaram em medidas para combatê-la, como investir em tecnologia, equipamentos, formação dos policiais e ações de prevenção. Nesse momento, o Estado está atuando como governo, planejando e definindo diretrizes.

No entanto, quando o Estado sai do plano das ideias e começa a executar as ações planejadas, ele está atuando como administração pública. Por exemplo, quando o edital do concurso público é lançado, o Estado está executando uma atividade administrativa. A administração pública é responsável por colocar em prática as ações planejadas pelo governo, executando a atividade administrativa. Ou seja, ela exerce as funções técnicas do Estado.

É importante destacar que a administração pública não se restringe ao Poder Executivo. Embora o Executivo seja o responsável pela administração pública de forma mais típica, os demais poderes também exercem essa função, de forma atípica. Isso significa que tanto o Legislativo como o Judiciário também têm sua própria administração pública.

Além disso, a administração pública abrange tanto os órgãos governamentais quanto os atos administrativos. Os princípios da administração pública devem ser aplicados em todos os poderes do Estado, em todas as esferas de governo e em diferentes entidades, sejam elas da administração direta ou indireta.

Existem duas formas de entender a administração pública: em sentido estrito e em sentido amplo. A administração pública em sentido estrito refere-se apenas aos órgãos administrativos. Já a administração pública em sentido amplo abrange tanto os órgãos governamentais quanto os órgãos administrativos. Portanto, se um concurso público mencionar administração pública em sentido amplo, isso inclui tanto o governo quanto a administração pública em sentido estrito.

Espécies de função administrativa

Na administração pública, a função administrativa pode ser classificada em quatro espécies principais. Essa classificação é feita com base na doutrina, que estabelece essas categorias. As quatro espécies são: fomento, intervenção, serviço público e polícia administrativa.

A primeira espécie, o fomento, é uma atividade em que o Estado estimula a iniciativa privada a produzir. Isso pode acontecer de várias maneiras. Por exemplo, o Estado pode fornecer financiamentos para empresas através de bancos públicos, como o Banco do Nordeste. Também é possível estabelecer parcerias com entidades privadas, como organizações sociais do terceiro setor, em que o Estado repassa dinheiro público para que elas realizem atividades de interesse público.

A segunda espécie é a intervenção, em que o Estado atua na economia e na atividade privada. Existem dois tipos de intervenção: a intervenção direta e a intervenção indireta. Na intervenção direta, o Estado atua como agente econômico, por exemplo, através de empresas estatais exploradoras de atividades econômicas, como o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. Já na intervenção indireta, o Estado atua por meio de agentes reguladores, como as agências reguladoras, que fiscalizam a prestação de serviços públicos por empresas privadas.

A terceira espécie é o serviço público, que é uma atividade realizada pelo Estado, tanto de forma direta quanto indireta. O Estado pode executar diretamente o serviço público ou contratar concessionárias para realizá-lo. O objetivo do serviço público é proporcionar comodidade e interesse coletivo, como é o caso da distribuição de energia elétrica, que traz conforto e facilidades para as pessoas.

Por fim, temos a polícia administrativa, que é o meio pelo qual o Estado limita os interesses individuais para proteger o interesse público. Por exemplo, quando precisamos solicitar uma licença para construir uma casa, o Estado está limitando nosso direito individual em prol do interesse coletivo. Da mesma forma, as multas de trânsito são uma forma de polícia administrativa, pois restringem nosso direito de dirigir para garantir a segurança das pessoas nas ruas.

É importante não confundir o serviço público com o poder de polícia administrativa. O serviço público busca proporcionar comodidade e conforto ao cidadão, ampliando sua esfera de interesse, enquanto o poder de polícia administrativa impõe restrições, reduzindo essa esfera de interesse.

Essa classificação das funções administrativas é fundamental para responder questões de prova relacionadas ao tema. É importante compreender as diferenças entre cada espécie e suas características.

Formas de Governo

Existem duas formas mais comuns de governo: a monarquia e a república. Na monarquia, o chefe da nação tem algumas características importantes. A primeira é a vitaliciedade, ou seja, o governante fica no poder até a sua morte, sem eleições para definir um novo governante. Além disso, na monarquia, há a hereditariedade, ou seja, o poder é passado de pai para filho, permanecendo na mesma família. Um exemplo atual de monarquia é a Inglaterra.

Já na república, o poder não é vitalício, e o governante fica por um período determinado, geralmente cerca de quatro anos. O poder é passado de uma pessoa para outra por meio de eleições, sem hereditariedade. Nesse sistema, as pessoas são eleitas pelo povo, o que chamamos de democracia. Além disso, na república, há a presença da prestação de contas, ou seja, o governante deve prestar contas de suas atividades e atos.

No Brasil, atualmente vivemos em uma república. O chefe do Executivo Federal é o presidente da República, que exerce duas funções: chefe de Estado e chefe de governo. Como chefe de Estado, o presidente representa o país no âmbito internacional e atua com soberania plena. Já como chefe de governo, o presidente atua no âmbito interno, se relacionando com os entes federativos e a população nacional, exercendo autonomia política.

É importante destacar que, internamente, temos a União como ente federativo, e o presidente representa a União nessa relação com os administrados e os demais entes federativos, como estados, Distrito Federal e municípios.

Controle da Administração Pública

Sistema Francês

A administração pública existe tanto no Executivo quanto no Legislativo, mas é no Judiciário que vamos focar nosso estudo agora. O Judiciário exerce a administração pública de maneira atípica, enquanto o Executivo exerce de forma típica.

Quando o Judiciário realiza o controle da administração pública, pode fazer isso por meio de dois sistemas: o sistema francês e o sistema inglês. Cada país adota aquele que considera mais conveniente para seu sistema jurídico.

Vamos começar pelo sistema francês, também conhecido como sistema de dualidade de jurisdição. Esse sistema vigora na França e serve de inspiração para outros países adotarem o sistema francês. Ele se caracteriza pela existência de duas instâncias: a administrativa e a judicial.

Na França, o processo administrativo é competente para julgar as causas em que a administração pública é parte. Já o Judiciário julga as causas em que apenas particulares estão envolvidos. Isso significa que, na França, qualquer causa envolvendo a administração pública não pode ser julgada pelo Poder Judiciário. O processo administrativo é obrigatório nesses casos.

Essa característica do sistema francês está ligada à história e à busca por uma separação mais rígida dos poderes. Na França, houve uma preocupação em evitar interferências excessivas do Judiciário no Executivo. Por isso, criou-se o sistema de contencioso administrativo, no qual o Judiciário não julga casos envolvendo a administração pública.

Mas quem julga esses casos no sistema francês? E como garantir a imparcialidade? Na prática, essas causas são julgadas pelo Conselho de Estado, um órgão autônomo que faz parte do Executivo. Embora seja parte da administração pública, o Conselho de Estado possui independência e autonomia para julgar esses casos, buscando garantir uma certa imparcialidade.

Entretanto, é importante destacar que o processo administrativo na França gera coisa julgada material, ou seja, uma decisão tomada em última instância não pode ser questionada em nenhum outro lugar. Isso significa que, uma vez encerrado o processo administrativo, não é possível ingressar com uma ação judicial posteriormente.

O sistema francês de controle jurisdicional da administração pública é conhecido como contencioso administrativo e possui características próprias, visando garantir a separação dos poderes e a imparcialidade nas decisões.

Sistema Inglês

Agora vamos falar sobre o sistema inglês de controle jurisdicional da administração pública, que é completamente diferente do sistema francês que vimos anteriormente.

No sistema inglês, temos um sistema de jurisdição única, ou seja, uma única jurisdição que faz coisa julgada material. Nesse sistema, tanto o processo administrativo quanto o processo judicial ocorrem no Poder Judiciário.

No sistema inglês, o processo administrativo é competente para julgar causas envolvendo a administração pública e também causas entre particulares. Já o processo judicial julga relações entre particulares, entre particular e administração pública, e até mesmo entre órgãos do Estado.

No Brasil, adotamos o sistema inglês, o qual se destaca pelo princípio da inafastabilidade da jurisdição. Esse princípio estabelece que nenhuma lesão ou ameaça de lesão ao direito pode ser afastada do Poder Judiciário. Isso significa que qualquer pessoa, seja um particular ou a administração pública, pode recorrer ao Judiciário em caso de lesão ou ameaça de lesão.

No processo administrativo, órgãos da administração pública são responsáveis por julgar os casos. Já no processo judicial, os casos são julgados por juízes e tribunais. É importante destacar que o processo administrativo no Brasil pode gerar coisa julgada formal, ou seja, a forma de como o caso foi tratado não pode ser mais questionada. Por outro lado, o processo judicial pode gerar coisa julgada material, ou seja, a matéria em si não pode mais ser discutida.

Como exemplo, considere um acidente de carro. Se eu estivesse dirigindo meu carro no Brasil e um veículo oficial do Estado batesse no meu carro, eu teria duas opções. Eu poderia entrar diretamente com uma ação judicial para buscar o ressarcimento ou, se preferisse, poderia iniciar um processo administrativo na própria administração pública.

No sistema inglês, não é necessário esgotar a esfera administrativa antes de ingressar com uma ação judicial. No entanto, existem exceções em que é obrigatório passar pela esfera administrativa antes de recorrer ao Judiciário. Um exemplo comum é o caso da justiça desportiva, que exige que o caso seja esgotado administrativamente antes de ir para a justiça comum.

Além disso, é importante destacar que o processo administrativo gera apenas coisa julgada formal, enquanto o processo judicial pode gerar tanto coisa julgada formal quanto coisa julgada material. Portanto, uma vez encerrado o processo administrativo, ainda é possível ingressar com uma ação judicial, caso seja necessário.

Esse é o sistema inglês adotado em nosso ordenamento jurídico brasileiro, no qual o Poder Judiciário é aberto a todos,  independentemente de ser um particular ou a administração pública.

Conceito do Direito Administrativo

Critérios

O primeiro critério que analisaremos é o critério legalista. Esse critério considera que o Direito Administrativo se resume à interpretação das leis, ou seja, o direito administrativo é caracterizado pela aplicação das leis em casos específicos. No entanto, esse conceito é muito restrito, pois desconsidera outras fontes do Direito Administrativo, como a doutrina e a jurisprudência. Além disso, o sistema do direito administrativo é mais complexo do que simplesmente aplicar leis a casos concretos, o que nos leva a uma crítica a esse critério legalista.

Em seguida, temos o método técnico científico, que é um avanço em relação ao legalista, pois além da aplicação das leis, considera também a doutrina e a jurisprudência. No entanto, ele ainda não é tão completo, pois não abrange toda a complexidade que o conceito de Direito Administrativo requer. O Direito Administrativo deve incluir não apenas a aplicação de leis, doutrinas e princípios, mas também deve tratar das relações entre a administração pública e particulares, bem como entre a administração pública e outros órgãos da administração que envolvem o direito público.

Outro critério é o das relações jurídicas, que afirma que o Direito Administrativo é o ramo do direito em que a administração pública se relaciona com outras pessoas, ou seja, sempre que houver uma relação jurídica entre a administração pública e os administrados, estaremos diante do Direito Administrativo. Embora à primeira vista pareça adequado, esse critério também tem suas limitações, pois outras áreas do direito público, como o Direito Constitucional, Tributário e Penal, também tratam das relações da administração com particulares. Portanto, não podemos afirmar que o Direito Administrativo é exclusivo nesse aspecto.

O próximo critério é o residual ou negativista. Nesse caso, o Direito Administrativo é identificado por meio de eliminação. Ou seja, analisamos uma atividade desenvolvida pelo Estado que não se enquadra como jurisdicional nem legislativa, e, portanto, sobra a atividade administrativa, que é o objeto do Direito Administrativo. No entanto, esse critério apresenta algumas limitações. Primeiramente, não oferece uma definição concreta do conceito de Direito Administrativo, apenas indica o que não faz parte dele. Além disso, existem atividades que não são nem legislativas nem jurisdicionais, mas que não são abarcadas pelo Direito Administrativo, como a arrecadação de recursos, que se enquadra no Direito Tributário.

Outro critério é o do poder executivo (italiano ou subjetivista). Esse critério é criticado porque considera o Direito Administrativo como aquele que rege apenas a atividade do Poder Executivo. Entretanto, sabemos que as atividades administrativas estão presentes não apenas no Executivo, mas também no Legislativo e no Judiciário. Portanto, esse critério é muito limitado e não abrange a totalidade do Direito Administrativo.

O critério teleológico ou finalista afirma que o Direito Administrativo consiste em um conjunto de princípios e normas que buscam satisfazer a finalidade do Estado. No entanto, esse critério apresenta um problema, pois o Direito Administrativo deve visar sempre ao interesse público, que nem sempre é convergente com o interesse do Estado como pessoa jurídica. Em alguns casos, os interesses podem se dissociar, e o Direito Administrativo deve garantir o interesse da coletividade, não apenas o do Estado.

Por fim, chegamos ao critério da administração pública, que é o mais aceito. De acordo com esse critério,

O direito administrativo é o ramo do direito público que rege a administração pública como forma de atividade: define sua organização e agentes; regula seus direitos e obrigações, umas com as outras e com os particulares, no desempenho da atividade administrativa. 

o Direito Administrativo não se limita a nenhum poder específico (Executivo, Legislativo ou Judiciário) e abrange a organização e os agentes da administração pública. Além disso, regula os direitos e obrigações entre a própria administração pública e os particulares no desempenho de suas atividades administrativas.

Portanto, o critério da administração pública é o mais completo e abrangente para definir o conceito de Direito Administrativo. Ele nos permite compreender que o Direito Administrativo é essencial para regular a atuação do Estado em suas atividades administrativas, independentemente do poder a que pertence.

Sentidos da Administração Pública

Conforme vimos anteriormente, o critério mais aceito para definir o Direito Administrativo é o da administração pública. Vamos explorar um pouco mais este conceito. Existem dois sentidos da administração pública: o sentido objetivo e o sentido subjetivo.

A administração pública em sentido objetivo se refere à função administrativa, ou seja, à atividade desempenhada pela administração pública. Podemos chamá-la também de administração material ou funcional. É o que a administração pública faz, como suas atividades e ações que envolvem a função administrativa.

Por outro lado, a administração pública em sentido subjetivo se refere aos agentes públicos, órgãos públicos e entidades públicas que compõem a administração pública. É a administração em sua forma de atuação, ou seja, quem realiza a atividade administrativa.

Vejamos um exemplo para fixar esses conceitos. Quando vemos um policial fazendo a apreensão de uma mercadoria, percebemos a administração pública em sentido subjetivo, pois o policial é o agente que realiza a atividade. Já a apreensão da mercadoria em si representa a administração pública em sentido objetivo, pois é a atividade administrativa em prática.

Além disso, é importante conhecer algumas nomenclaturas adicionais para cada sentido da administração pública. O sentido objetivo também pode ser chamado de administração funcional ou material, enquanto o sentido subjetivo pode ser chamado de administração orgânica ou formal.

Para facilitar a memória, lembre-se de que o sentido funcional (ou material) da administração pública está relacionado à própria função administrativa, enquanto o sentido orgânico (ou formal) está ligado aos agentes, órgãos e entidades que formam a administração pública.

Por fim, para as provas, é importante saber que no Brasil adotamos o critério formal (ou subjetivo, ou orgânico) para conceituar a administração pública. Isso significa que, aqui, o foco está nas pessoas, nos agentes, nos órgãos e nas entidades que compõem a administração pública.

Com essas informações, estaremos mais preparados para entender os diferentes aspectos da administração pública no Direito Administrativo.

Conceito de Direito Administrativo

Finalmente chegamos ao momento de tratar do conceito de Direito Administrativo, aquele que mais cai em provas de concurso. Vamos analisar diferentes definições de três doutrinadores para entendermos melhor essa área.

Começaremos com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, uma das grandes referências do Direito Administrativo brasileiro.

“Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exercer e os bens e meios de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública. 

Pietro, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo, 31 ed rev atual a ampl – Rio de Janeiro: Forense, 2018.

Segundo sua doutrina, o Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem como objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública. Além disso, engloba a atividade jurídica não contenciosa realizada por esses órgãos, agentes e pessoas jurídicas, bem como os bens e meios utilizados para atingir seus fins de natureza pública. É importante ressaltar que seus fins devem ser voltados para o interesse público, não apenas para os interesses do Estado.

Em seguida, trazemos o conceito de Alexandre Mazza, autor de um manual de Direito Administrativo voltado para concursos públicos e exame da OAB. Ele define o Direito Administrativo como o ramo do direito público que estuda princípios e normas reguladoras no exercício da função administrativa. Ou seja, o foco é nos princípios e normas que guiam a atuação da administração pública em suas atividades administrativas.

Direito administrativo é o ramo do direito público que estuda princípios e normas reguladores do exercício da função administrativa. 

Mazza, Alexandre. Manual de direito administrativo – 7. ed – São Paulo: Saraiva, 2017

Agora, vamos agregar uma parte do conceito de José dos Santos Carvalho Filho, um doutrinador mais clássico e tradicional. Carvalho Filho afirma que esses princípios e normas do Direito Administrativo, que acabamos de ver, visam sempre ao interesse público, regulando as relações jurídicas entre as pessoas particulares e os órgãos do Estado, assim como entre estes e as coletividades a que devem seguir e servir.

[esses princípios e normas], visando sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre este e as coletividades a que devem servir”.

Carvalho Filho, José dos Santos. Manual de direito administrativo – 28 ed. rev. ampl. e atual. até 31/12/2014 – São Paulo: Atlas, 2015

Assim, temos a definição abrangente de Direito Administrativo como o ramo do direito público que estuda princípios, normas e regras reguladoras da função administrativa, tendo como objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a administração pública.

O Direito Administrativo visa sempre ao interesse público e rege as relações jurídicas entre pessoas particulares e os órgãos do Estado, bem como entre o Estado e as coletividades que ele deve atender.